De samenleving digitaliseert in sneltempo. Ook publieke diensten, zoals de VDAB raken steeds verder gedigitaliseerd. Dat was al het geval voor COVID-19, maar tijdens de crisis, de lockdown én in tijden van social distancing zijn die processen nog versterkt. Waar de focus bij VDAB aanvankelijk lag op de ontwikkeling van de website en digitale tools die elke burger in zijn zoektocht naar (ander) werk kan helpen is deze ondertussen verschoven naar het digitaliseren van het bemiddelingsproces. De corona-crisis wordt als katalysator aangegrepen om dit proces nog te versnellen. Ook het gebruik van artificiële intelligentie zet VDAB in om het bemiddelingsproces te ondersteunen.
De vraag die zelden wordt gesteld is wat deze transformatie betekent voor de ‘klanten’ van de VDAB nl. de werkzoekenden. Verhoogt de digitalisering de kwaliteit van de dienstverlening met meer arbeidskansen voor werkzoekenden en een verhoogde uitstroom? Maakt het de VDAB toegankelijker en gebruiksvriendelijker zoals het mantra van digitalisering steeds beweert? Bovendien dwingen deze processen ons ook om na te denken over ethische kwesties, zoals de impact van AI op het bemiddelingsproces en de controle en sanctioneringsbevoegdheid van de VDAB.
In het najaar van 2018 introduceerde de VDAB de nieuwe digitale contactstrategie. Een inschrijving bij VDAB kan sindsdien op twee manieren: digitaal of telefonisch. Ben je ingeschreven, dan krijg je digitaal opdrachten toegestuurd. Nadien belt de VDAB je om je in te schatten. Blijkt uit dit telefoongesprek dat je niet in staat bent om je zoektocht naar een job zelfstandig voort te zetten, dan word je doorgestuurd naar een bemiddelaar om persoonlijk opgevolgd te worden.
Na meer dan twee jaar digitale contactstrategie zitten er meer mensen in persoonlijke dienstverlening dan voorheen.
Deze methode zou ervoor zorgen dat er een groep van ‘zelfredzamen’ ontstaat die zich kan behelpen met de digitale tools van VDAB en niet langs een bemiddelaar moet passeren. Zo zou de druk op de bemiddelaarscapaciteit afnemen. Het resultaat geeft een ander beeld: na meer dan twee jaar digitale contactstrategie zitten er meer mensen in persoonlijke dienstverlening dan voorheen. Het publiek van VDAB is dus niet digitaal zelfredzaam en heeft nood aan face-to-face (‘F2F’) dienstverlening.
Dit blijkt ook uit de barometer digitale inclusie: 54% van de Belgische werkzoekenden heeft zwakke digitale vaardigheden. De cijfers die Vlaams parlementslid Tom Ongena opvroeg over hoeveel procent van de werkzoekenden een e-mailadres heeft illustreert dit: 15% van de ingeschreven werkzoekenden beschikt niet over een e-mailadres. Als we dieper in de cijfers duiken is er een groot verschil naargelang profiel. Bij ouderen is dat 1 op 3 en bij niet-Nederlandstaligen blijkt dat bijna 1 op 2 te zijn. Bij de kortgeschoolden 1 op 4.
Een kloof die alleen maar vergrootte door de coronacrisis. De SERV wees er dit jaar op dat door de versnelde inzet op digitalisering er een verhoogd risico is op digitale uitsluiting bij kwetsbare groepen. Door een beperktere toegang tot apparatuur of tot (snelle) internetverbindingen, een gebrek aan digitale vaardigheden, een gebrek aan taalkennis, … Zo heeft Unia in 2020 veel meer meldingen gekregen die te maken hebben met de digitalisering van de samenleving dan voorheen.
Ook de VDAB kreeg meer klachten. Uit haar intern klachtenrapport blijkt dat het aantal klachten steeg met 3% ten opzichte van 2019. In één op drie van de klachten stelt men een tekortkoming in de dienstverlening vast. De aanbeveling van het rapport luidt dan ook: ‘oog hebben voor een kwalitatief bemiddelingsproces, ook wanneer er voornamelijk op afstand wordt gewerkt. In deze periode is het belangrijk om de kwetsbare werkzoekenden nauw op te volgen en gepast bij te staan waar nodig’.
In deze context is het zondermeer verontrustend dat de VDAB corona aangrijpt om haar bemiddeling verder te digitalisering, niet om aan de kwaliteit te werken. Een beslissing die haar verder weg doet drijven van haar doelpubliek eerder dan hen dichterbij te brengen.
Load it, mail it, zoom it, call it,…
VDAB wil bovendien meer inzetten op het gebruik van verschillende kanalen in haar bemiddelingsproces. Deze ‘kanalenmix’ houdt in dat een bemiddelaar en een werkzoekende gezamenlijk beslissen of de opvolging via een fysiek kanaal (F2F-gesprek) of via digitale kanalen (telefoon of videochat) verloopt. Op het eerste zicht so far so good. Geen probleem met wie digitaal verkiest zo verder te helpen. Maar een grondige triage aan de start (op een niet-digitale manier) is noodzakelijk. Dat zou telefonisch kunnen (herinner u de digitale contactstrategie), maar dan wel vanuit een grondhouding dat men echt oprecht luistert naar de noden en niet iemand in een ‘digitale flow’ wil duwen.
Eens is vastgesteld dat dat voor die klant lukt is het begrijpelijk dat er voor bepaalde aspecten van opvolging andere kanalen dan F2F contacten mogelijk zijn. Maar dan is het wel belangrijk dat hierin ook de rechten en plichten duidelijk geformuleerd worden. Een opvolgingsgesprek telefonisch, op locatie of via videochat zijn inhoudelijk gelijkwaardig aan elkaar, aldus VDAB. Wanneer afspraken niet nagekomen worden of klanten onwettig afwezig zijn, kan dit leiden tot een sanctie, ongeacht de keuze van het kanaal.
Een check of de werkzoekende over voldoende digitale vaardigheden beschikt om de gevolgen in te schatten is vooralsnog niet voorzien in de plannen.
Problematischer is dat VDAB een aanpassing doorvoert van het kanaal waarop werkzoekenden hun communicatie met rechtsgevolgen ontvangt. Momenteel ontvangt elke werkzoekende die communicatie (afsprakenbladen, uitnodigingen, transmissiedocumenten,…) zowel analoog (per brief) als digitaal (via zijn persoonlijke pagina op de website). Enkel de briefcommunicatie is vandaag rechtsgeldig.
VDAB gaat het nu echter mogelijk maken voor werkzoekenden om deze communicatie enkel nog digitaal te ontvangen. Bij eventuele sancties wordt verwezen naar deze communicatie: u hebt dit en dit ontvangen. VDAB verwacht dus dat de werkzoekende regelmatig zijn persoonlijke pagina raadpleegt. Een check of de werkzoekende over voldoende digitale vaardigheden beschikt om de gevolgen van deze keuze in te schatten is vooralsnog niet voorzien in de plannen. Bovendien wordt de ‘toestemmingsvraag’ gesteld wanneer je je inschrijft bij VDAB. Aangezien de inschrijving digitaal verloopt en dit niet voor iedereen evident is, is de kans groot dat de consequenties van deze keuze onvoldoende worden ingeschat met serieuze gevolgen. Dit vraagt zelfredzaamheid en verantwoordelijkheid van werkzoekenden.
Het structureel dichten van en aandacht voor de digitale kloof blijft achterwege in de digitale omslag van VDAB.
Opvallend, ook de VDAB-bemiddelaars zelf zijn geen fan van digitalisering in de bemiddeling. In 2017 onderzocht het Viona-onderzoeksprogramma wat het standpunt is van de bemiddelaars over digitaliseren van de dienstverlening. Bemiddelaars erkennen weliswaar het voordeel van toenemende digitale communicatie om sneller contact te hebben met werkzoekenden maar zijn verdeeld of dit ook zal leiden tot meer (diepgaand) contact en maatwerk. De belangrijkste bedenkingen die bemiddelaars hebben bij de toenemende digitalisering zijn dat een belangrijk aandeel werkzoekenden niet digitaal vaardig is, te weinig kennis van het Nederlands heeft of geen toegang heeft tot digitale kanalen. Ook zijn ze het eens dat het inschatten en opvolgen van werkzoekenden diepgaander en kwalitatiever gebeurt in rechtstreekse contacten. En ook het dienstverlenings-onderzoek van het HIVA – Onderzoeksinstituut voor Arbeid en Samenleving van 2018 pleit ervoor om te investeren in persoonlijke begeleiding als oplossing om de 1 op 4 werkzoekenden die VDAB vandaag (nog) niet bereikt toch te bereiken.
Het structureel dichten van en aandacht voor de digitale kloof blijft achterwege in de digitale omslag van VDAB. Het is pijnlijk te horen dat de huidige minister van Werk Hilde Crevits onlangs in het Vlaams parlement verwees naar de aangekondigde digibanken die in het leven worden geroepen voor niet-digitaal vaardige werkzoekenden. Deze digibanken zullen laagdrempelige plekken zijn waar mensen terecht kunnen voor materiaal, begeleiding en korte opleidingen. De financiering wordt voorzien via Europese projectmiddelen en zal lopen tot eind 2023. Het gaat dus om een tijdelijk project en dat is pijnlijk. Waar enerzijds de drempels tot toegang voor niet-digitaal vaardigen bij de VDAB verhoogd worden, zullen ze anderzijds doorgestuurd worden naar een tijdelijke digibank. De logica is zoek.
Artificiële intelligentie bias
Niet alleen loopt de bemiddeling steeds meer via digitale kanalen, ook artificiële intelligentie moet de dienstverlening gaan ondersteunen en werkzoekenden naar werk begeleiden. Een praktijk die niet bepaald van een leien dakje loopt binnen de VDAB en ook ethische vragen opwerpt. Zo wordt AI ingezet voor ‘automatische matching’. Dat betekent dat VDAB automatisch vacatures op ‘maat’ zoekt voor werkzoekenden. Deze techniek heeft in het verleden al veel mankementen vertoond. Zo kregen werkzoekenden diverse ongeschikte vacatures of werden ze simpelweg overladen met vacatures. Ook in het buitenland worden steeds meer vragen gesteld bij het gebruik van AI in het matchingsproces. Zo zal Amazon AI niet meer gebruiken als matchmaker tussen cv’s en vacatures. Bleek dat AI ervoor zorgde dat enkel mannen werden aangeworven en vrouwen automatisch uit het selectieproces bleken gefilterd.
Wie zegt dat zulke uitsluitingsmechanismen in het gebruik van AI door VDAB niet voorkomen? Collega Steven Genbrugge wees er in het verleden al op dat het systeem van automatische matching eerder aanstuurt op een filevorming richting dezelfde jobs dan een vlotte doorstroming richting arbeidsmarkt.
Nu nieuwe technologieën steeds meer worden ingezet bij de werking van VDAB en deze ethische vragen opwerpen wil de Vlaamse regering het oprichtingsdecreet van VDAB aanpassen. Doelstelling is om het gebruik van AI in een regelgevend kader te gieten en deze in lijn te zetten met de Algemene Verordening Gegevensbescherming (AVG) of de GDPR-wetgeving van 2016. Een eerste principe is het verbod op het gebruik van geautomatiseerde besluitvorming met rechtsgevolgen. In principe blijft het dus zo dat beslissingen over uitkeringen altijd door een mens, de VDAB-bemiddelaar, worden genomen. De Vlaamse regering bouwt hier echter een achterpoortje in. Zo stelt ze ‘De Vlaamse Regering kan bepalen welke processen niet vallen onder het verbod, vermeld in het eerste lid’.
Zo zal Amazon AI niet meer gebruiken als matchmaker tussen cv’s en vacatures. Bleek dat AI ervoor zorgde dat enkel mannen werden aangeworven.
Dit is zorgwekkend op twee gebieden. Enerzijds omdat artificiële intelligentie leert op basis van historische data. Data die vooroordelen bevat en zijn ingeput door de ‘feilbare’ mens. En deze vooroordelen kunnen als zodanig doorklinken in geautomatiseerde beslissingen. Er bestaat vandaag nog geen AI-systeem dat zonder deze vooroordelen werkt en dus onbewust uitsluiting kan bestendigen.
Vandaag worden de meest kwetsbare profielen zoals kortgeschoolden, langdurig werkzoekenden en personen met een migratie-achtergrond,.. meer doorgestuurd naar de controledienst en gesanctioneerd. De data vertellen er niet bij wat de oorzaken zijn. Beslissingen kunnen en mogen daarom niet worden overgelaten aan een computer, hoe ‘intelligent’ die ook is. Wanneer deze of een volgende Vlaamse regering een uitzondering toelaat om alsnog te voorzien in geautomatiseerde besluitvorming met rechtsgevolgen moeten alle alarmbellen afgaan.
De voordelen van de digitale transitie zijn enkel relevant voor zover er sprake is van digitale inclusie. Anders gaan ze grotendeels aan de werkzoekenden voorbij en hebben ze een tegengesteld effect. Investeringen in de digitale omslag kan enkel als er ook geïnvesteerd wordt in F2F dienstverlening en flankerende maatregelen. Enkel zo worden niet-digitaal vaardigen meegenomen en treed er geen kwaliteitsverlies op in de dienstverlening.
Er is geen onderzoek dat aantoont dat digitalisering leidt tot meer betrokkenheid, kwaliteit of meer persoonlijke bemiddeling.
Wat vaststaat is dat vele werkzoekenden vandaag (nog) niet over digitale vaardigheden beschikken en we net zomin hebben kunnen vaststellen hoeveel extra werkzoekenden uit de boot zijn gevallen omwille van de versnelde digitaliseringsbeweging door corona.
Zowel haar interne diensten en bemiddelaars, academici en middenveldorganisaties vragen een verhoogde inzet op face-2-face dienstverlening om tot een meer kwalitatieve en sluitende begeleiding te komen zodat iedereen wordt bereikt. De ambitie van de VDAB om bemiddeling op afstand centraal te stellen en digitale dienstverlening maximaal te promoten staat hier haaks op. Er is geen onderzoek dat aantoont dat digitalisering leidt tot meer betrokkenheid, kwaliteit of meer persoonlijke bemiddeling voor die groepen die vandaag het meest nood hebben aan begeleiding naar een job.
Vertrouwen bouw je niet op via een telefoonverbinding, computerscherm of automatische beslissingen. De deur open laten staan voor de mogelijkheid waarin een computer beslist over je uitkering staat diametraal tegenover het vertrouwen dat je moet opbouwen tussen VDAB en de werkzoekende. Een betrokken, persoonlijke en kwaliteitsvolle band opbouwen tussen bemiddelaar en werkzoekende is de sleutel tot succes om de arbeidskansen te verhogen. Technologie kan dit niet vervangen.
