Koolstofprijzen, noodzaak of probleem?

Twee totaal verschillend overheidssignalen over de koolstoftaks. Dit moet België zijn. Eerst was er de boodschap van Pierre Wunsch, de gouverneur van de Nationale Bank. Zonder een prijs te plakken op CO₂-uitstoot wordt het heel moeilijk om de klimaatdoelstellingen te halen. Daarom is een koolstoftaks nodig. Vervolgens ging de Vlaamse regering in verzet tegen het plan van Europa om haar systeem voor emissiehandel in broeikasgassen (EU ETS) te verstrengen. Dat is eigenlijk een Europees systeem van (variabele) koolstofprijzen voor de industrie en de elektriciteitssector. Tijd dus om nog eens naar het onderwerp te kijken. Wat is zo’n koolstofprijs? Wat vertellen enkele studies over de effecten ervan? Welke lessen vallen daaruit te trekken?

Een prijs op koolstof

Klimaatverandering richt heel wat schade aan die niet verrekend zit in de prijs van fossiele brandstoffen. Om investeringen en uitgaven te sturen richting energietransitie moet overheidsbeleid deze externe kosten internaliseren. Het uiteindelijke doel is om onze emissies in lijn te krijgen met het klimaatverdrag van Parijs.

Heel wat gekende energie- en klimaatgerelateerde maatregelen zijn economisch niet rendabel binnen het bestaande kader. Een voorbeeld: een studie in opdracht van het VBO stelde dat er 25 tot 35 miljard euro nodig is over de periode 2019-2030 om de CO₂-uitstoot in België te verminderen met 35%. Daar staan 11 tot 16 miljard aan baten tegenover (zie Figuur 1). Een koolstofprijs zal ervoor zorgen dat veel meer maatregelen rendabel worden. En hij kan geld in het laatje brengen.

Figuur 1. Slechts een deel van de investeringen in de energie- en klimaattransitie is rendabel

Het economische plaatje is niet het volledige verhaal. Afstappen van fossiele brandstoffen leidt bijvoorbeeld naar een betere gezondheid en sociale winst. Recent onderzoek van de Universiteit van Harvard leert dat bijna 1 op de 5 overlijdens wereldwijd het gevolg zijn van luchtverontreiniging door de verbranding van fossiele brandstoffen. En veel Belgen gaan erop vooruit met een beleid dat investeringen uitlokt en/of financiert in gebouwenrenovatie en zo leidt naar een betere woonkwaliteit en een lagere energiefactuur. Dat zorgt voor extra banen én voor meer draagvlak: voor veel mensen zijn niet de ecologische, maar de sociale motieven de reden om in actie te komen.

Dit alles wil absoluut niet zeggen dat het beleid begint en stopt bij een koolstofprijs. Allerlei andere instrumenten zijn hard nodig, zoals regelgeving, innovatiebeleid, industrieel beleid, informatie en opleiding en vorming. Een eenvoudig voorbeeld: hulp bij het ontruimen van de zolder trekt mensen vaak meer over de streep om dakisolatie te plaatsen dan een premie die de financiële kost verlicht.

Maten en gewichten

Koolstofprijzen zijn er in allerlei maten en gewichten. Een eerste onderscheidend element is het bestuursniveau dat de belasting uitvaardigt. Vanwege de Europese spelregels voor het invoeren van belastingen zijn koolstofprijzen vooral een zaak van de lidstaten, op het Europese emissiehandelssysteem (EU ETS) na. Ook internationale verdragen, bijvoorbeeld voor de lucht- en scheepvaart, zijn van belang. Dat lappendeken aan spelregels maakt dat er heel wat verschillen bestaan tussen landen en dat er belangrijke gaten vallen in het systeem. Ontbrekende belastingen op de brandstoffen van de internationale lucht- en scheepvaart staan tegenover doorgaans hoge nationale belastingen op autobrandstoffen. Die situatie geeft macht aan de lobby: het door de economie gevraagde gelijke speelveld leidt al te vaak tot een race to the bottom tussen buurlanden.

In België gaat jaarlijks 2,7 miljard euro naar fiscale voordelen voor het gebruik van fossiele brandstoffen.

Ten tweede kunnen koolstofprijzen allerlei vormen aannemen. Belastingen en accijnzen verhogen de prijs op een voorspelbare (al dan niet getrapt stijgende) wijze. Dat heeft een belangrijk voordeel: investeerders kunnen uitrekenen of een investering rendabel is of zal worden. EU ETS is flexibeler: het voert een stap voor stap dalend uitstootplafond in, gekoppeld aan een marktprijs voor verhandelbare uitstootrechten. De totale daling van de uitstoot van broeikasgassen ligt vast. De prijs van een uitstootrecht schommelt in functie van vraag en aanbod. De flexibiliteit van het systeem maakt dat maatregelen genomen worden waar ze het goedkoopst zijn. Er zijn ook mechanismen die de koolstofprijs verlagen. Dan hebben we het over subsidies en fiscale uitgaven zoals kortingen op de accijnzen op brandstoffen. Dat botst met de energietransitie. In België gaat jaarlijks 2,7 miljard euro naar fiscale voordelen voor het gebruik van fossiele brandstoffen. Bedrijfswagens, kerosine en stookolie winnen. Dat zit ook de Europese Commissie dwars, ze vraagt ons land om alle energiesubsidies – inclusief die voor fossiele brandstoffen – op te lijsten en uit te faseren. Dat geld kan inderdaad beter gaan naar domeinen zoals energiezuinig wonen en openbaar vervoer.

Verschillende Europese landen hebben al systemen voor een koolstofheffing opgezet. Sommige landen, zoals Frankrijk, richten zich vooral op de non-ETS-sectoren en particulieren; andere, zoals Nederland en het Verenigd Koninkrijk, richten zich op de ETS -industrieën. België heeft nog geen specifieke koolstofbijdrage, al loopt de discussie.

Wie betaalt?

Opvallend: de prijs per ton CO₂ loopt enorm uiteen naargelang het soort belasting. Doorgaans wordt de internationaal concurrerende energie-intensieve industrie uit de wind gehouden terwijl burgers fors betalen. Nederlands onderzoek bracht een paar jaar geleden in kaart welke klimaatbelastingen daar bestaan voor gezinnen en bedrijven en hoe het regeerakkoord 2017 daarop ingrijpt (Figuur 2).

Figuur 2. Verdeling klimaatbelastingen tussen gezinnen en bedrijven (Nederland, prognoses voor 2021 bij ongewijzigd beleid en bij uitvoering van het regeerakkoord 2017)

Bovendien werkt een koolstofprijs vaak regressief: hoe lager het inkomen, hoe groter het percentage van het inkomen dat eraan opgaat. Hoe sterk dit effect speelt, verschilt van toepassing tot toepassing. Kunnen mensen hun energieverbruik voor de toepassing gemakkelijk verminderen of niet? Energieverbruik voor verwarming blijkt bijvoorbeeld moeilijk te verminderen. Onderzoek naar het protest van de Franse gilets jaunes wees in dezelfde die richting. Allerlei nabije diensten op het Franse platteland verdwenen. Tegelijk zorgde een nieuwe koolstoftaks voor stijgende brandstofprijzen. Verplaatsingen met de auto werden duurder. Maar vaak hebben mensen geen alternatief om op het werk te geraken of bij allerlei voorzieningen te komen. Zo komt hun leven extra onder druk te staan. Het ligt voor de hand dat sommige politici deze gevoelens van ongenoegen over de levensduurte zullen uitbuiten om stemmen binnen te halen. In één moeite door kunnen ze het idee van de koolstofprijzen naar de prullenbak verwijzen. Nochtans, politieke angst voor een gebrek aan draagvlak voor een sterk klimaatbeleid hoeft niet. ‘Fin du mois, fin du monde, même combat’, is een veel gebruikte slogan bij de beweging van de gele hesjes. Het gaat er vooral om dat het beleid eerlijk is en iedereen helpt om de omslag naar een klimaatneutrale samenleving te maken, mensen in armoede voorop. Vooral als mensen zich oneerlijk behandeld voelen of in een onleefbare situatie geduwd worden, komt er protest.

Doorgaans wordt de internationaal concurrerende energie-intensieve industrie uit de wind gehouden terwijl burgers fors betalen.

Er zijn uitzonderingen: zo werkt een koolstofprijs juist progressief in de luchtvaart. Mensen met een hoger inkomen nemen immers veel vaker het vliegtuig. Brits onderzoek toont dat 10 procent van de Engelsen goed is voor meer dan de helft van de vluchten, terwijl 48% nooit vliegt (Figuur 3). Het ontbreken van een belasting op kerosine, de brandstof van de luchtvaart, is dus ook een sociaal probleem.

Figuur 3. In Engeland neemt 48% van de bevolking nooit het vliegtuig

Het Vlaams ABVV heeft zich op zijn congres 2018 uitgesproken voor taksen op fossiele energie, op voorwaarde dat de opbrengst ervan gebruikt wordt om de transitie te bekostigen en om alternatieve werkgelegenheid aan te moedigen. Bovendien moeten ook sociale correcties voorzien worden. Dat kan via algemene maatregelen die ook sociaal zwakkeren ten goede komen. Zo kan de overheid een deel van de belastingopbrengst laten terugvloeien naar de (lagere) inkomens, bijvoorbeeld door lasten op arbeid of hernieuwbare energie te verlagen. Meer doelgroepgerichte maatregelen zijn ook mogelijk. Zo kan energiearmoede aangepakt worden door in te zetten op meer en kwalitatieve sociale woningen en op renovatie van ondermaatse huurwoningen (in combinatie met het bevriezen van de huurprijs). Het mooie: dergelijke correcties zijn op zich ook goed klimaatbeleid, want ze verlagen het gebruik van fossiele brandstoffen. Verder zijn ook begeleidende maatregelen nodig om huishoudens en economische sectoren mee op het goede spoor te zetten.

In zijn bijdrage voor het Minervaboek ‘Klimaat en sociale rechtvaardigheid’, pleit Kris Bachus alvast voor gerichte compenserende maatregelen. Ze dienen met andere woorden exclusief gericht te zijn op de laagste inkomens, en eventueel op andere specifieke kwetsbare doelgroepen die door de klimaattaks koopkracht dreigen te verliezen. Hij waarschuwt dat algemene correcties zo duur uitvallen dat er geen ruimte meer overblijft voor andere compensatiemaatregelen.

Ondertussen in Europa

Zoals gekend schroeft Europa met zijn green deal de ambities op. De Europese Commissie werkt aan een pakket maatregelen onder de noemer ‘Fit for 55’. Een onderdeel daarvan is een hervorming van de Europese richtlijn energiebelastingen. Die richtlijn bevat regels voor de belasting van energieproducten, zoals elektriciteit en brandstoffen voor voertuigen en verwarming. De commissie wil onder meer de belastingen in de lidstaten op energieproducten en elektriciteit sturen richting klimaatneutraliteit in 2050.

Zeker in West-Europa wisten de industriële bedrijven het ETS-systeem om te buigen in een competitief voordeel.

Een ander onderdeel is een hervorming van EU ETS. Het gaat daarbij niet alleen om een versnelling in de daling van het totale uitstootplafond van het systeem. Er worden ook lessen getrokken uit de ervaringen met het systeem en er worden oplossingen gezocht voor de gebreken die aan het licht kwamen.

Tot een paar jaar geleden was EU ETS niet nadelig voor het concurrentievermogen van de industrie, aldus de OESO. Haar onderzoek uit 2018 wees daarvoor naar de toen geldende lage koolstofprijzen en de overvloedige toewijzing van gratis emissierechten aan de industrie. Zeker in West-Europa wisten de industriële bedrijven het ETS-systeem om te buigen in een competitief voordeel. Europese statistieken toonden dat de emissies van de elektriciteitssector systematisch daalden, maar die van de industrie niet. Daar daalde de uitstoot tijdens de crisisperiode om daarna te stijgen en vervolgens een tijdlang te stabiliseren.

Aan die lage ETS-prijzen kwam een eind in 2018. Dat zat zo. Het ETS-systeem verloopt in fases of handelsperiodes. De spelregels worden verstrengd voor elke volgende handelsperiode. Tijdens het grootste deel van de derde handelsfase (2013-2020) bedroeg de prijs amper 5 à 7 euro. Maar toen Europa de geplande spelregels voor handelsperiode 4 (2021-2030) bekend maakte, begon de klim. Nog in 2018 werd de kaap van de 20 euro gerond. In februari 2021 overschreed de prijs van de rechten op de spotmarkt bij momenten de 40 euro.

Als de ETS-koolstofprijs te hoog wordt, zijn we gedwongen om onze productie te verhuizen naar landen buiten het ETS-systeem, zo klinkt het bij sommige bedrijven. ‘Carbon Leakage’ is het jargon voor dat mechanisme. Maar klopt die bewering? Een recente studie van de Nationale Bank van België (NBB) vond er alvast geen bewijs voor. Hogere prijzen zorgen voor lagere emissies van de grote uitstoters, maar dat gaat niet ten koste van de bedrijfsactiviteit. Sterker nog, ETS-bedrijven investeren juist meer binnen het ETS-gebied, en het gaat vooral om groene investeringen.

Jobs verdwijnen niet, ze verschuiven

ETS, dat is iets van de grote bedrijven. Hoe zit het dan met het economisch effect als naast ETS ook andere vormen van koolstofprijzen ingevoerd worden en als de marktprijs voor energie stijgt? Een recent OESO-onderzoek bij de Franse productiebedrijven ging de impact daarvan na op industriële bedrijven en sectoren. De studie analyseerde de data voor 8.000 ondernemingen, die samen representatief zijn voor de industrie van onze zuiderburen. Dit voor de periode 2001-2016. Het gaat om een primeur: nooit eerder werd het effect bestudeerd van energie- en koolstofprijzen op de economische en de milieuprestaties van specifieke bedrijven en economische sectoren, aldus de OESO.

Momenteel zijn er twee systemen van koolstofbeprijzing van kracht in Frankrijk. Er is het onvermijdelijke EU-ETS dat 75% vat van de Franse industriële emissies. Sinds 2014 is er ook een koolstofprijs op het verbruik van fossiele brandstoffen. Het systeem ging van start met een prijs van 7 euro per ton CO2. Die steeg stap voor stap tot 45 euro per ton nu. In dezelfde periode stegen ook de energiekosten van de Franse industrie. De bezorgdheid was dat deze ontwikkelingen ten koste gingen van de competitiviteit.

Op sectorniveau leiden stijgende energieprijzen niet tot een verlies aan banen.

Wat gebeurt er volgens de studie als de energiekosten van een bedrijf stijgen met 10%? Gemiddeld daalt het energiegebruik dan met 6% en de uitstoot van CO2 met 9%. Ook het personeelsbestand (in FTE) daalt binnen het jaar met 2%. Maar op sectorniveau leiden stijgende energieprijzen niet tot een verlies aan banen, zo blijkt. De banen verdwijnen dus niet, ze verschuiven naar andere bedrijven, wellicht diegenen die koolstof- en energie-efficiënt zijn. Het gaat hier om een gemiddelde, want de effecten verschillen naargelang de economische sector en de omvang van de beschouwde bedrijven. Bij grote en energie-intensieve bedrijven is er doorgaans een grotere daling van de CO2-uitstoot en een grotere verschuiving van jobs.

Daarmee hebben nog niet alle vragen een antwoord. Is er bijvoorbeeld een verschil tussen exportgerichte bedrijven en bedrijven die meer gericht zijn op de interne markt?

Koolstofgrensheffing

Die vraag houdt ook Europa bezig. Ze wil de lat gelijk leggen voor producten die gemaakt zijn in Europa en voor producten die ingevoerd worden uit landen met een zwakker klimaatbeleid. De druk om dat vraagstuk aan te pakken, zal nog verhogen. Zoals gezegd komt er een hervorming aan van EU ETS. Aanvullend daarop wil de Europese Commissie in juni een voorstel op tafel leggen voor een ‘carbon border adjustment mechanism’ (CBAM). EU-klimaatcommissaris Frans Timmermans hecht veel belang aan het voorstel. ‘Het gaat over het overleven van onze industrie’, zo stelt hij. Exporteurs naar Europa zouden emissierechten moeten kopen uit een nieuw op te richten onderdeel van het emissiehandelssysteem. Zo betalen ze dezelfde koolstofprijs als Europese bedrijven. De opbrengsten van het mechanisme gaan naar de financiering van de groene transitie, zo geven hogere EU-ambtenaren aan.

In een recent rapport (met amendementen) kiest de Milieucommissie van het Europees Parlement alvast positie: ze steunt de invoering van de grensheffing. Idealiter geldt die voor alle invoer. Al stelt het rapport voor om het toepassingsgebied stapt voor stap uit te breiden. Concreet wil de Milieucommissie in 2023 starten met de elektriciteitssector en met energie-intensieve industrieën zoals cement, staal, aluminium, petroleumraffinage, papier, glas, chemicaliën en meststoffen (allemaal producten die veel gratis rechten krijgen onder EU ETS). Het rapport schat de opbrengsten op 5 tot 14 miljard euro per jaar, afhankelijk van de vorm van de heffing.

Samen met de invoering van het ‘carbon border adjustment mechanism’ wil de Milieucommissie de gratis rechten afbouwen die de Europese bedrijven krijgen onder EU ETS. Die gratis rechten halen het doel van het emissiehandelssysteem onderuit: de industrie aansporen om te decarboniseren. Een deel van de industrie streek hierdoor zelfs ongerechtvaardigde uitzonderlijke winsten op, aldus het rapport. Als er een CBAM komt, verplichten de regels van de Wereldhandelsorganisatie trouwens tot afbouw.

Enkele lessen

Wat leren we hieruit? Vier lessen:

1. De tegenwerking van de Vlaamse overheid zal de Europese hervormingen niet tegenhouden. We zullen zelf het grootste slachtoffer worden van deze houding. We dreigen verder achterop te hinken in plaats van de toekomst op een doordachte manier voor te bereiden. Dat is meteen ook de waarschuwing van beleidswetenschapper Pieter Leroy in een recente opinie: “De Vlaamse regering ziet de klimaatcrisis nog steeds te veel als een ver-van-haar-bedshow. Haar beleid is ondoeltreffend, onnodig duur en onhoudbaar defensief.”
2. De recente OESO-studie leert dat voorzichtigheid geboden is bij de invoering van een energienorm, zoals voorzien in het zowel het federale als het Vlaamse regeerakkoord. Die is gericht op het vergelijken van de energieprijzen in België en de buurlanden, maar houdt geen rekening met de bevinding dat hogere prijzen gemiddeld niet leiden tot verlies voor een sector maar tot verschuivingen binnen een sector. Deze les spoort ook met de conclusies van een doorlichting van het ondersteuningsbeleid voor de energie-intensieve industrie die Greenpeace, BBL en A&M vorig jaar maakten. Het Belgische en Vlaamse energie- en klimaatbeleid doet vandaag aanzienlijke subsidies, belastingvoordelen en andere financiële instrumenten vloeien naar industriële bedrijven, maar dat levert weinig klimaatwinst op.
3. Ook voor de bedrijven zijn er lessen. Onlangs waarschuwde Ronnie Belmans, CEO van de onderzoeksinstelling EnergyVille en voorzitter van de VREG: ‘op het vlak van energietransitie beseffen veel bedrijven nog niet wat op hen afkomt’. Dat baart zorgen, gelet op het steeds sterker wordende Europese energie- en klimaatbeleid én op de kansen die vooroplopen biedt.
4. Vakbondsmilitanten doen er goed aan om hun bedrijfsleiding aan te sporen tot proactieve klimaatactie en energie-efficiëntiemaatregelen. Het kan jobverlies in de bedrijven voorkomen. Tegelijk moet de overheid hiervoor draagvlak opbouwen door de omslag te ondersteunen. Dat kan met transitiefondsen naar het voorbeeld van het Europese Just Transition Mechanism. Het kan ook met programma’s om mensen de nodige vaardigheden aan te leren. De in ontwikkeling zijnde ‘skills roadmap voor de Vlaamse klimaattransitie’ gaat in die richting. Al weten we nu al dat die aanzet onvoldoende is. De vormingsbehoeften worden bepaald op basis van een eerdere technologiestudie. En die gaat op zijn beurt uit van de bescheiden – en na de Europese Green Deal achterhaalde – Vlaamse klimaatambities.