Minstens 25 miljard euro, dat is voor de goede orde een bedrag met negen nullen. Zo veel dreigen de federale en regionale regeringen te moeten besparen na 9 juni. De aangescherpte Europese budgettaire regels zijn niet mals voor ons land. In een eerder stuk voor ABVV-experten ging mijn collega Lars Vande Keybus er al dieper op in. Gezien de budgettaire kopzorgen voor de volgende regeringen is het hoogtijd om de taxshift uit 2016 opnieuw kritisch tegen het licht te houden. In dit blogstuk breng ik enkele ‘vergeten miljarden’ in herinnering.
De ‘taxshift 2016’ in een notendop
We moeten even terug in de tijd, naar eind 2014 om precies te zijn. ‘Vergeet de verkiezing van het woord van het jaar, het echte buzz word van het moment is taxshift’, schreef De Standaard. Ook toen was fiscale hervorming een heet hangijzer. Het perspectief van lagere belastingen moest de werkmens tot bedaren brengen. Bij het aantreden van de regering-Michel eind 2014 weerklonk dan ook stevig vakbondsprotest. De meest rechts-conservatieve regering in een kwart eeuw, met onder meer een indexsprong en een verhoging van de pensioenleeftijd, zorgde voor een bijzonder hete sociale herfst. De regering-Michel trok met de belofte van een omvangrijke taxshift de lont uit het kruitvat.
In de zomer van 2015 ging het bedrijfsleven met de hoofdvogel lopen: hun socialezekerheidsbijdrage daalde van 32,4 naar 25 percent.
Het uiteindelijke akkoord van de zomer 2015 was een ontnuchtering. Het 30%-belastingtarief verdween en de regering trok de belastingvrije som op, maar de beloofde ‘100 euro netto extra per maand’ bleek niet voor iedereen weggelegd. Verder steeg het btw-tarief op elektriciteit van 6 naar 21 percent (na corona trouwens opnieuw verlaagd naar 6 percent) en de roerende voorheffing (o.a. op aandelen en obligaties) van 25 naar 30 percent. Het was evenwel het bedrijfsleven dat met de hoofdvogel ging lopen. De regering-Michel verlaagde hun socialezekerheidsfactuur fors. In de private profitsector daalde het standaardpercentage voor de werkgeversbijdrage van 32,4 naar 25 percent, een gamechanger.
Sociale bijdragen: ‘gekleurde middelen’ voor onze sociale zekerheid
Om de impact van die operatie te kunnen vatten, is een spoedcursus financiering sociale zekerheid op haar plaats. De sociale zekerheid voor werknemers is in zekere zin een afzonderlijke enveloppe binnen de overheidsbegroting. In het jargon spreken we over het ‘RSZ-Globaal beheer’. De middelen voor de verschillende socialezekerheidstakken worden er gezamenlijk beheerd (door de sociale partners nota bene). Voor de zelfstandigen bestaat een afzonderlijk globaal beheer, de ambtenarenpensioen vallen dan weer buiten beide ‘globale beheren’.
De bijdragen geheven op het brutoloon zijn ‘gekleurde’ middelen die rechtstreeks vloeien naar het RSZ-Globaal beheer. Het zijn geen belastingen in de letterlijk zin van het woord. De overheid kan de middelen niet voor andere doeleinden gebruiken. De RSZ-bijdragen zijn goed voor ruim twee derde van de inkomsten van de sociale zekerheid voor werknemers. Traditioneel neemt de overheid een slordige derde van de financiering voor haar rekening. Die overheidstussenkomst aan de sociale zekerheid is geen recent fenomeen. Al in 1924 en 1925, toen de Belgische regering de pensioenverzekering verplichtte, stortte de staat één Belgische frank voor elke frank die werkgever en werknemer stortte aan de toenmalige ASLK. De overheidstussenkomst neemt anno 2024 wel diverse vormen aan. Naast de klassieke overheidsdotaties (vanuit de federale overheid en de regio’s), is er de alternatieve financiering uit btw en roerende verheffing en tot slot de evenwichtsdotatie die het uiteindelijke saldo moet garanderen.
De bedrijven in de private profitsector betalen sinds de taxshift dus 25 en niet langer 32,4 percent RSZ-bijdrage op het brutoloon, de werknemers 13,07 percent. Voor beiden zijn er nog kortingen op dat basispercentage. Voor de werkgevers zijn dat de structurele vermindering, een soort automatisch korting voor de lage lonen, en de doelgroepkortingen. Voor werknemers met een relatief laag loon is er de sociale werkbonus. In 2021 betaalden de werkgevers hierdoor ongeveer 69% van de sociale bijdragen (‘patronale bijdragen’), tegenover 31% door de werknemers (‘persoonlijke bijdragen’).
De erosie van het werkgeversaandeel in de financiering
De gevolgen van de taxshift 2016 laten zich vandaag de dag nog altijd voelen. Met de operatie waren dan ook letterlijk miljarden euro’s gemoeid. Om te beginnen is er de substantiële daling van het werkgeversaandeel in de financiering van onze sociale zekerheid. Sinds 2010 verschoof de socialezekerheidsfactuur systematisch naar de werknemers. Hun aandeel in de sociale bijdragen steeg van 27 naar 31 percent, terwijl dat voor de werkgevers substantieel daalde. Getuige de dubbele knik in de cijfers in 2016 en 2018, het standaardpercentage voor werkgevers daalde toen stapsgewijs.
Sinds 2010 verschoof de socialezekerheidsfactuur systematisch naar de werknemers. De reële werkgeversbijdrage bedraagt nog amper 21 percent.
Weinig verbazend leidde de taxshift 2016 dan ook tot een substantiële daling van de reële bijdrage die de werkgevers leveren aan onze sociale zekerheid. In zijn Economische Vooruitzichten 2024-2029, gepubliceerd in februari 2024, berekende het Planbureau onderstaande evolutie in de impliciete netto bijdragevoet van de werkgeversbijdragen, waarbij ze ook de doelgroepkortingen in rekening brengen. Anno 2023 bedroeg de reële patronale bijdragevoet nog amper 21 percent.
Gat in de overheidsfinanciën
Ten tweede sloeg de taxshift 2016 een gat in zowel de overheidsfinanciën en als in de begroting van het RSZ-Globaal beheer. In 2020 maakte het Federaal Planbureau en de RSZ een gedetailleerde becijfering van de budgettaire impact van taxshift 2016 op de werkgeversbijdragen. De verlaging van het standaardpercentage van 32,4 naar 25 percent kostte in maart 2020 een slordige zeven miljard euro. Doordat parallel met de daling van het standaardpercentage (in het jargon ‘facial tarief’) ook de parameters van de structurele vermindering wijzigden, daalde de werkgeversbijdragen aan de sociale zekerheid in 2020 met ‘slechts 3,7’ miljard euro. Geëxtrapoleerd naar 2023 komen we aan een daling van ongeveer 4,4 miljard euro.
De taxshift 2016 sloeg een gat in de overheidsfinancieën en in de begroting van het RSZ-Globaal beheer.
De regering-Michel rekende zich helaas ook rijk door te vertrouwen op zogenaamde ‘terugverdieneffecten’. De taxshift verlaagde de ‘lasten op arbeid’ waardoor de tewerkstelling fors zou toenemen, zo luidde de redenering. Volgens de toenmalige regering zou de hervorming zich dan ook deels zelf terugbetalen. De realiteit is enigszins anders. Onderzoekers van de KULeuven kwamen in 2018 tot de conclusie dat de taxshift 2016 tussen 65.000 en 92.000 bijkomende jobs creëerde, maar de operatie was verre van budgetneutraal, de nieuwe jobs peperduur. De ‘terugverdieneffecten’ zijn altijd voer voor discussie gebleven. Op basis van theoretische modellen ging het Federaal Planbureau in 2020 uit van terugverdieneffecten ter omvang van 23 percent. Het ABVV heeft dat theoretisch cijfer altijd betwist en is blijven aandringen op een volwaardige ex post doorlichting. Zelfs met dat optimistisch cijfer komt de taxshift 2016 voor de overheid met een ‘nettokost’ van ongeveer 3,4 miljard euro. Het gros van de economen catalogeren dan ook een lineaire RSZ-verlaging als veel te duur en te weinig doelmatig.
Maar dat is niet alles. De regering-Michel legde kostprijs van de taxshift 2016 deels ten laste van de sociale zekerheid zelf. Het kabinet verhoogde weliswaar de alternatieve financiering uit btw en roerende voorheffing, maar die rekening is niet sluitend. De theoretische terugverdieneffecten bracht men in mindering. De verlaging van de patronale sociale bijdragen zorgt sindsdien ieder jaar voor mininkomsten voor de sociale zekerheid, anno 2023 gaat het over een slordige miljard euro.
Nood aan grondige doorlichting
Met het nieuwe Europese begrotingscarcan staat de volgende federale regering waarschijnlijk voor een aartsmoeilijke budgettaire oefening. In de zoektocht naar budgettaire middelen kan je niet voorbij de ‘vergeten’ miljarden van de taxshift 2016. De daling van de socialezekerheidsfactuur voor het grootbedrijf sloeg een gat van drie tot vier miljard euro in de overheidsfinanciën.
‘We willen in elk geval de werknemers, de patiënten en de gepensioneerden niet doen betalen voor het tekort’, klonk het in het voorjaar 2020 nog uit de mond van PS-voorzitter Paul Magnette. De Franstalige socialisten onderhandelden toen nog volop met de nationalisten van N-VA, een grondige budgettaire doorlichting van de taxshift 2016 was toen een centrale eis. Ook een volgende federale regering bekijkt die erfenis van de regering-Michel best met argusogen.
