Sinds 1 januari 2005 is binnen de Europese Unie een systeem van emissiehandel van toepassing voor grote industriële installaties en elektriciteitscentrales. Jaarlijks moeten deze installaties een hoeveelheid emissierechten inleveren, overeenkomstig hun uitstoot van broeikasgassen uit het voorgaande jaar. Het Europese emissiehandelssysteem voor de uitstoot van broeikasgassen (EU ETS) moet ervoor zorgen dat de emissies van 12.000 energie-intensieve vaste installaties in de Europese industrie- en energiesectoren (waaronder 273 Vlaamse installaties) systematisch dalen. Samen zijn ze verantwoordelijk voor 45% van de totale broeikasgasemissies van de EU.
Gratis uitstootrechten
Het systeem werkt als volgt. Europa bepaalt een totale hoeveelheid broeikasgassen die alle installaties samen mogen uitstoten (uitstootplafond of cap). Dat plafond wordt geregeld verlaagd (per ‘handelsperiode’) zodat de totale uitstoot moet dalen. Installaties bekomen uitstootrechten (een recht is gelijk aan 1 ton CO2) door ze op een veiling te kopen of gratis te krijgen. Elke installatie moet na afloop van een jaar zoveel rechten inleveren als ze broeikasgassen heeft uitgestoten, op straffe van een boete. Bedrijven kunnen de uitstootrechten onderling verhandelen wanneer ze overschotten of tekorten hebben.
Het systeem werkt verre van perfect. Ondanks – of net door – de marktgedreven aanpak in de vorm van ‘emissiehandel’ zijn er een pak corrigerende maatregelen nodig om het geheel in evenwicht te houden. Zo werden gedurende een bepaalde periode veel te veel rechten uitgedeeld, wat de prijs per recht te laag hield zodat ETS-bedrijven financieel en op korte termijn weinig redenen hadden om hun uitstoot aan te pakken.
De mate waarin installaties van de diverse economische sectoren gratis rechten krijgen, hangt af van de vraag of die sectoren door Europa op een carbon leakage-lijst gezet zijn omdat de EU meent dat ze blootgesteld zijn aan concurrentie op de wereldmarkt. Hierdoor krijgen de meeste industriële sectoren (die samen 97% van de industriële uitstoot vertegenwoordigen) gratis rechten. De elektriciteitssector – die op Europees niveau goed is voor 58% van de Europese ETS-emissies – staat niet op de lijst en moet sinds 2013 het overgrote deel van zijn rechten aankopen. Een netwerkgebonden sector kan immers niet verhuizen.
Het systeem werkt verre van perfect. Ondanks – of net door – de marktgedreven aanpak in de vorm van ‘emissiehandel’ zijn er een pak corrigerende maatregelen nodig om het geheel in evenwicht te houden.
Vanaf de vierde handelsperiode – die start in 2021 – wordt de lijst licht ingekrompen. Dan gaat het nog over 44 sectoren die samen 90 procent uitmaken van de industriële uitstoot. Vanaf dan zullen ongeveer 55% van de rechten geveild worden, 39% gratis toegekend en 6% toegewezen aan specifieke reserves en fondsen (marktstabiliteitsreserve, nieuwkomersreserve, innovatiefonds, moderniseringsfonds voor Centraal- en Oost-Europa). Elke lidstaat behoudt 90% van de inkomsten uit opbrengst van de veiling van rechten aan de installaties op zijn grondgebied; 10% wordt verdeeld onder de armere lidstaten.
Op papier ziet deze regeling er streng uit, maar in de praktijk kreeg de industrie toch veel meer gratis rechten dan ze nodig had
De bedrijven uit sectoren op de lijst, krijgen in principe 100% van de nodige rechten gratis als ze beter doen dan een bepaald ijkpunt (benchmark). Per product berekent de EU wat de gemiddelde CO2-uitstoot is van de groep van de 10% minst vervuilende producenten. Bijvoorbeeld, voor één ton aluminium ligt de benchmark in de derde handelsperiode op 1,51 ton CO2. Elke producent krijgt per geproduceerde hoeveelheid product een hoeveelheid emissierechten die gelijk is aan de uitstoot volgens de benchmark. Met andere woorden, een aluminiumproducent krijgt 1,51 rechten gratis per geproduceerde ton aluminium. Een bedrijf dat beter doet dan de benchmark, krijgt dus meer emissierechten dan het nodig heeft. Een bedrijf dat slechter doet, moet emissierechten bijkopen. Op papier ziet deze regeling er streng uit, maar in de praktijk kreeg de industrie toch veel meer gratis rechten dan ze nodig had (ter illustratie, zie Figuur 1). Voor de volledigheid: ook industriële sectoren die niet op de lijst staan, krijgen een deel rechten gratis, al daalt dat langzaam om uit te doven in 2030.
Meer energie-intensieve industrie
De carbon leakage-regeling is erg belangrijk voor ons land omdat België veel meer energie-intensieve industrie heeft dan het Europese gemiddelde, o.a. in de Antwerpse haven. De industrie is verantwoordelijk voor 73,5% van de Belgische ETS-emissies. Bovendien steunt de Belgische elektriciteitsproductie niet op steen- en bruinkool maar op kern- en gascentrales. België mag dan ook een groot aantal gratis rechten toekennen aan installaties op zijn grondgebied, nl. 34,15 miljoen rechten in 2019. Dat is ruwweg de helft van veel grotere economieën als Frankrijk (75,52 miljoen rechten), Italië (71,82 miljoen rechten) en de UK (61,6 miljoen rechten). Bovendien kreeg de Belgische industrie altijd veel meer rechten gratis dan ze moest inleveren. Ook in de derde handelsperiode is dat nog steeds het geval, al is het overschot kleiner geworden.
Figuur 1. Verhouding gratis rechten / geverifieerde emissies voor alle Belgische industriesectoren
In de periode van 2013 tot en met februari 2018 bedroegen de totale inkomsten van de Belgische ETS -veiling meer dan 643 miljoen euro, waarvan Vlaanderen voor de periode 2013 – oktober 2017 totaal 305,5 miljoen euro ontving. In die periode schommelde de prijs van een recht rond amper 5 à 7 euro. Maar sinds het bekend worden van de spelregels voor handelsperiode 4 steeg de prijs fors om vanaf midden 2018 de 20 euro per recht te overschrijden. Dat betekent dat ook de veilinginkomsten maal 3 à 4 zullen gaan.
Vlaanderen stort terug aan bedrijven
De aan Vlaanderen toegewezen opbrengsten komen terecht in het Vlaams Klimaatfonds. Dat geld kan o.a. gebruikt worden voor beleid om de emissies van broeikasgassen te verminderen, voor internationale steun aan ontwikkelingslanden in hun strijd tegen klimaatverandering en voor de remediëring van verlies aan concurrentiekracht bij de Vlaamse bedrijven ten gevolge van het Europese klimaatbeleid. Een groot deel van de Vlaamse inkomsten gaat naar de derde doelstelling: de concurrentiepositie.
Een groot deel van de Vlaamse inkomsten gaat naar de derde doelstelling: de concurrentiepositie.
Dat zit zo. Elektriciteitsproducenten moeten veel ETS-rechten aankopen. Bedrijven die veel elektriciteit verbruiken in verhouding tot hun toegevoegde waarde, willen die extra kost op hun elektriciteitsfactuur niet betalen met het argument dat dit hun internationale concurrentiepositie in gevaar brengt. Dit risico staat bekend als indirect carbon leakage (ICL). Om aan ICL te verhelpen, mogen de lidstaten een steunregeling invoeren op basis van Europese spelregels. Net zoals heel wat West-Europese lidstaten, heeft Vlaanderen dat gedaan. Zo ontving de Vlaamse energie-intensieve industrie in 2017 steun ter waarde van 46,75 miljoen euro. Daarmee ging ongeveer 60% van de Vlaamse ETS-inkomsten van dat jaar naar de ICL-compensatie. Opvallend: de compensatie bedraagt vier keer de kost die de Belgische elektriciteitssector heeft als gevolg van het ETS-systeem. In andere landen ligt dit systeem onder vuur. Zo bepaalt het Nederlandse ontwerpklimaatakkoord dat de ICL-compensatieregeling daar gewoon afgeschaft wordt.
OESO screening
De OESO ging recent het effect na van EU ETS op de uitstoot van broeikasgassen en op de economische prestaties. Dit door de economische prestaties van ETS-bedrijven te vergelijken met non-ETS-bedrijven met zoveel mogelijk gelijke kenmerken (eenzelfde sector en land; vergelijkbare omzet, tewerkstelling en winst vóór de invoering van ETS,…). De OESO concludeert dat ETS leidt tot een bescheiden vermindering van de uitstoot van broeikasgassen, in lijn met de bescheiden prijs van een uitstootrecht (al is de prijs nu flink aan het stijgen). Bovendien lijkt de claim van de industrie dat EU ETS nadelig zou zijn voor het concurrentievermogen, flink overdreven.
De energie-intensieve bedrijven slagen er voorlopig in het ETS-systeem om te buigen in een competitief voordeel eerder dan een nadeel.
De omzet en de waarde van de vaste activa van de ETS-bedrijven was sterker gestegen dan die van de non-ETS-bedrijven terwijl de tewerkstelling bij ETS-bedrijven beter op peil bleef. Deze vaststellingen gaan ook op voor België: zoals figuur 1 toont, slagen de energie-intensieve bedrijven er voorlopig in het ETS-systeem om te buigen in een competitief voordeel eerder dan een nadeel. De toekomst zal uitwijzen of dit voordeel met hogere uitstootprijzen zal blijven bestaan.
De OESO-studie bevat ook een positieve noot: ETS moedigt investeringen en innovatie in lage-koolstof-technologie aan. Dat is mogelijk te wijten aan het feit dat de verplichting om emissies op te volgen en erover te rapporteren bedrijven aanzet om er meer aandacht aan te schenken, ongeacht de prijs van een uitstootrecht.
De ETS-dataviewer laat verder toe om de emissies op Europees niveau van de elektriciteitssector te vergelijken met die van de industrie. Dan valt op dat de emissies van de elektriciteitssector vrij systematisch dalen, terwijl dat niet het geval is voor de industrie.
De globale daling werd tot nu toe niet veroorzaakt door het prijssignaal maar door andere elementen zoals snelle innovatie op vlak van hernieuwbare energie.
Daar daalde de uitstoot tijdens de crisisperiode om daarna weer te stijgen en vervolgens te stabiliseren. De globaal dalende ETS-uitstoot is dus vooral de verdienste van de elektriciteitssector. Het evaluatierapport van een breed consortium concludeert dan ook dat de globale daling tot nu toe niet veroorzaakt werd door het prijssignaal maar door andere elementen zoals snelle innovatie op vlak van hernieuwbare energie.
Parijsakkoord vergt versterking ETS mechanisme
Tot nader order rijst dus de vraag of EU ETS tot nu toe wel echt een verschil heeft gemaakt op het vlak van emissies. Dat de compensatie voor carbon leakage vandaag 15 keer het bedrag is dat de EU besteedt aan klimaat-innovatie, roept bijvoorbeeld vragen op. Verdelingseffecten zijn er zeker wel. Via de regelingen voor carbon leakage en indirect carbon leakage is er een geldstroom op gang gekomen van de energiesector naar de industrie. En die geldstroom is – samen met de marktprijs van een uitstootrecht – fors in omvang aan het toenemen. Omdat de elektriciteitssector zijn ETS-kosten doorrekent aan zijn klanten, komt dit neer op een transfer uit de elektriciteitsfactuur van gezinnen en KMO’s naar de industrie.
Bovendien leidt de complexiteit van het systeem ook tot een democratisch deficit. De mate waarin het systeem de uitstoot van broeikasgassen doet dalen, is op zich wel vrij eenvoudig op te volgen, maar dat geldt niet voor de impact van het systeem op sectoren noch voor de herverdeling achter de schermen. Dat maakt het lastig om de effecten maatschappelijk te beoordelen en versterkt in de feiten de positie van lobbyisten.
Op zijn minst moet het ETS-mechanisme dus verder bijgesteld en aangevuld worden. Zo zou de (Europese) overheid ook een belasting kunnen heffen op de broeikasgasinhoud van producten die ingevoerd worden uit landen van buiten Europa die geen gelijkwaardig klimaatbeleid of koolstofprijs hebben, in plaats van gratis rechten uit te delen. Dan zou de industrie wel een sterkere prijsprikkel kunnen hebben.
Werknemers hebben er veel belang bij dat dit veranderingsproces in de energie-intensieve industrie snel op kruissnelheid komt en dat de industrie daarbij ver vooruit kijkt en de veranderingen systematisch aanpakt.
Hoe dan ook zal de uitstoot van onze bedrijven nog veel meer moeten dalen. In het akkoord van Parijs is afgesproken dat we om de opwarming van de aarde beperkt te houden naar een nuluitstoot moeten vóór 2050. Met de huidige daling (en zonder rekening te houden met de snelle winst van optimalisatieprocessen) halen we daar vandaag maar 85% van.
Toch is meer mogelijk. In verschillende studies worden beleidsvoorstellen gedaan en oplossingen in kaart gebracht die de energie-intensieve industrie mee koolstofvrij kunnen maken. Het betreft o.a. werk maken van energiebesparing, elektrificatie van industriële processen en andere procesinnovaties, de economie circulair maken en meer hernieuwbare energie opwekken. Werknemers hebben er veel belang bij dat dit veranderingsproces in de energie-intensieve industrie snel op kruissnelheid komt en dat de industrie daarbij ver vooruit kijkt en de veranderingen systematisch aanpakt. Ook de overheden moeten die wending richting een klimaatneutrale economie op vele manieren ondersteunen (o.a. het beleid zo zetten dat wat technisch mogelijk is ook economisch haalbaar wordt) en op koers houden richting het Parijs-akkoord. Als vakbond zijn we vragende partij voor een sociaal en maatschappelijke overleg over deze problematiek. Jammer genoeg staan heel wat bedrijven vandaag weigerachtig tegenover een open dialoog over de klimaatneutrale industrie.
